jueves, 13 de junio de 2013

Trenes

Después de la inevitable indignación por la tragedia repetida, habrá que volver a discutir las razones del deterioro de los trenes sin perder de vista que las políticas públicas implican procesos largos (y, si no son apropiadas, costos diferidos y recuperaciones lentas). Para contribuir a este debate necesario, les dejo un extracto del capítulo 8 de Vamos por todo, donde tratamos de poner algo de perspectiva al tema.


Imaginemos el caso de un remisero. La compra del auto es una inversión. Por inversión nos referimos a la aplicación de un dinero ahorrado a lo largo del tiempo a un bien que permite extraer una renta. El auto, naturalmente, es el stock: un bien durable que presta servicios por muchos años. La renta es el flujo, que se compone de los ingresos del remisero menos los costos corrientes: nafta, seguro, mantenimiento, impuestos.

Como toda máquina, el automóvil envejece y comienza a dar problemas. Por ejemplo, deja al remisero en la calle cuando tiene un desperfecto, lo que a la vez incrementa su costo de mantenimiento (taller) y reduce sus prestaciones (no le permite trabajar, le hace perder tiempo en el taller). En algún punto la relación entre prestaciones y costo se invierte: la ingresos obtenido del stock no compensan los costos, y la renta desaparece o se vuelve negartiva. Más aún si hemos descuidado su mantenimiento, lo que acelera el envejecimiento. En ese momento, se impone el recambio del auto. Parte del dinero ahorrado durante la vida útil del vehículo se invierte en la diferencia entre el valor del usado y el de un modelo más nuevo. Este dinero ahorrado es lo que generalmente se denomina amortización.

Ahora supongamos que nuestro remisero se gasta el dinero del mantenimiento y de la amortización. Se sentirá más rico durante los años buenos del auto (tendrá una renta más alta), pero con el tiempo se llevará una decepción: el stock se ha depreciado y la renta se vuelve cada mes más magra, hasta que gasta más en reparar el auto de lo que saca trabajándolo. Se consumió el stock. Y no tiene nada ahorrado para el recambio.

Ahora extendamos la analogía a los casos que nos interesan. Por ejemplo, los trenes. Invertimos en el stock inicial (infraestructura y material rodante: vías, trenes, señales; talleres de reparación, trabajadores calificados) y concesionamos el servicio. Luego maximizamos la renta: congelamos tarifas y compensamos apenas lo necesario para pagar los costos corrientes (sueldos, mantenimiento mínimo) sin margen para la inversión ni para la amortización. De este modo, lo no gastado en mantenimiento y amortización se traslada (mediante una tarifa baja) al usuario, es decir, a la población que, feliz, se siente más rica. Hasta que el deterioro natural de las vías o los coches envejecidos reducen la calidad y la seguridad del servicio. Entonces nos preguntamos: ¿por qué no renovamos las vías y los coches? Porque nos comimos la renta y hoy no tenemos el dinero para hacerlo.

[…]

A diferencia de otros servicios públicos privatizados, el Estado nunca dejó de ser dueño de los trenes metropolitanos de pasajeros.[1] Difícil privatizar algo que da pérdidas recurrentes y estructurales. Por esta razón, el servicio suburbano fue concesionado (es decir, su gestión fue cedida transitoriamente) a operadores privados. Más específicamente: en una suerte de tercerización del problema del transporte, el Estado se comprometió a pagar por el déficit operativo de los trenes (la diferencia entre los ingresos por pasajeros y los costos de operación) así como por las inversiones apuntadas en el pliego (que no se licitaban sino que eran ejecutadas por los mismos concesionarios, y constituían un ingrediente importante del negocio privado). ¿Por qué? Presuntamente porque, más allá de sus aún inciertas virtudes de gestión, el concesionario tendría menos pruritos para lidiar con los aspectos políticos y sindicales del servicio.

El proceso de concesión fue largo (los pliegos se entregaron a fines de 1991, la concesión de completó a mediados de 1995), competitivo (se Estado dio las concesiones a quien pedía un subsidio menor) y distribuyó las 6 redes entre 4 empresas: Ferrovías del grupo EMEPA (Belgrano Norte), Metrovías del grupo Roggio (Urquiza, trenes subterráneos), TBA de los hermanos Cirigliano (Mitre y Sarmiento) y Metropolitano, del grupo Taselli (a cargo de Roca, San Martín y Belgrano Sur). Años más tarde, por deficiencias en el servicio, a este último le retirarían las concesiones, que pasarían a UGOFE, una unión de los tres concesionarios restantes.[2] La fiscalización de la calidad del servicio y el cumplimiento del Plan de Inversiones estipulado en el pliego de concesión quedó a cargo de un ente de fiscalización, que actualmente es la Comisión Nacional de Regulación del Transporte (CNRT)

Siguiendo el patrón de las apresuradas privatizaciones y concesiones menemistas, el cumplimiento del contrato fue, en el mejor de los casos, desparejo. Los contratos fueron rápidamente y continuamente renegociados, a partir de 1999 por el saliente gobierno menemista y luego por la administración de la Alianza, argumentando la necesidad de adaptar las normas a la mayor demanda, los mayores costos o, en 2001, ya inmersos en la crisis de la convertibilidad, por la dificultad del Estado de cumplir con los subsidios pactados.[3]

A partir de 2002 la situación cambió radicalmente: el decreto 2075/02 estableció la emergencia ferroviaria, suspendió la realización de inversiones y mejoras en el sistema, daba diez días a los concesionarios para presentar al gobierno un Plan de Emergencia y dejó sin efecto los aumentos tarifarios establecidos en renegociaciones previas.

Es cierto que la inversión pública en transporte se triplicó en la última década. Según un informe de CIPPEC, entre 2002 y 2009 la inversión real directa del sector público pasó del 0,15% del PBI en 2002 a casi el 0,7% en 2009. Con esto, el promedio anual fue casi tres veces superior al registrado entre 1993 y 2001. “El transporte explica más de dos tercios de la inversión pública y el 70% de la inversión real directa pública”, estimaban José Barbero y Lucio Castro en el informe.

Pero el trabajo también resalta su baja calidad y los problemas de sustentabilidad asociados al bajo nivel de mantenimiento de las obras realizadas. Y el peso declinante de la inversión de los concesionarios privados, que se redujo del 39% en 2002 al 2% en 2010 –resultado previsible en un contexto de congelamiento de tarifas y peajes y de debilitamiento de los marcos regulatorios. Por otro lado, una estimación hecha por los mismos autores indica que en la post convertibilidad se invirtió apenas el 10% de lo necesario para mantener el stock de los trenes metropolitanos. El 81% de la inversión pública en transporte fue a carreteras. Lo mismo surge de la evaluación del Subterráno de Buenos Aires preparada en 2012 por un equipo de expertos del Metro de Barcelona: la falta de inversiones relevantes en los últimos diez años comprometieron la seguridad.[4]

Esta dicotomía entre el privado en retirada y el estado que intenta remplazarlo con recursos insuficientes y mal administrados sigue el patrón característico de lo que sucedió con gran parte de la infraestructura. La diferencia entre primer y segundo kirchnerismo es tenue: si las consecuencias se vieron en los últimos años se debe, más que a un giro en las políticas aplicadas, al efecto acumulativo del desgaste, al lento envejecimiento que mencionábamos más arriba. Todo custodiado por la CNRT, “intervenida por el Poder Ejecutivo Nacional desde el 2001” y cooptada por sus empresas reguladas, donde priman “la falta de independencia y transparencia, así como la ausencia de una verdadera planificación de reestructuración”. [5]

A esta altura, es tentador pensar que el congelamiento de tarifas fue el factor determinante (y la excusa perfecta) para inhibir una inversión privada. Pero el subsidio al servicio público de transporte de pasajeros es más la regla que la excepción en el mundo: en casi todos lados el servicio pierde dinero pero ofrece un beneficio secundario al reducir la congestión del tránsito y el daño ambiental. Por eso se lo subsidia.

Por otro lado, hay razones para suponer que, aún sin congelamiento de tarifas ni subsidios, las inversiones necesarias probablemente tampoco se habrían materializado. Un informe del regulador (la CNRT) de 2002, poco después del congelamiento de tarifas, señalaba falencias en el 70% de los coches inspeccionados (en el 30% de estos casos, con riesgo de seguridad), en el 40% de los pasos a nivel, y en el 20% de los aparatos de cambio de vías. También señalaba la existencia de pasos peatonales no autorizados, y numerosas falencias en el mantenimiento del mantenimiento del material rodante y la infraestructura general de las vías. En otras palabras, una inversión insuficiente (ciertamente menor a la comprometida inicialmente) aún en los primeros años de la concesión, cuando las tarifas eran altas y el volumen transportado venía en aumento.

A pesar de una desoída intimación de Duhalde a los concesionarios para revertir esta situación de deterioro en 2002, ya en marzo de 2003, pasado lo peor de la crisis, una resolución de la Secretaría de Planificación (ascendida a Ministerio en mayo de 2003 por Néstor Kirchner) definía, sin mayores condicionamientos, el monto de los nuevos subsidios de explotación para el año, poniendo al sistema en una vía muerta que lo llevaría directamente a Once. Es que el nuevo esquema no difería mucho del anterior, pero era aún más modesto en sus aspiraciones: pagar lo mínimo para que el sistema no dejara de funcionar. El subsidio ya sólo cubría la diferencia, creciente de la mano de la inflación, entre el costo (del mantenimiento mínimo y las operaciones), en muchos casos inflado por el concesionario, y la tarifa congelada.

Los subisidios inicales fueron pequeños, pero subieron exponencialmente con el tiempo, de la mano de los costos. Hubo importantes incrementos de personal y sueldos, impulsados por el Ministerio de Trabajo. Como el mecanismo de pago de subsidios era tal que reconocía costos de personal de acuerdo con la dotación y los acuerdos salariales, los concesionarios no tenían incentivo alguno para contenerlos (después de todo, no era su dinero sino el del gobierno). Los gremios, menos aún. Por otro lado, las modalidades de cálculo del subsidio también se fueron volviendo más discrecionales, sobre todo las aplicadas a la UGOFE, la unión de operadores creada de urgencia para sustituir al defenestrado grupo Taselli. Así, los subsidios al transporte fueron engordando como una bola de nieve.

La tarifa subsidiada seguramente jugó un rol en la creación de este círculo vicioso de costos inflados, lento desvencijamiento del servicio y declinantes estándares de seguridad. Pero nada de esto habría sido posible sin la participación directa del gobierno, a través de la cooptación de las entidades encargadas de fiscalizar el uso de los subsidios y las condiciones del servicio. ¿Cómo se explica, si no, que nunca se haya cobrado una multa por incumplimiento de contrato, y que en los pocos casos en que se revocó la concesión haya sido tras algún escándalo mediático como los disturbios en Constitución o la tragedia de Once?

Entonces, ¿quiénes fueron los culpables de Once? Tal vez no totalmente pero en gran medida, fueron la desidia o la corrupción de los funcionarios responsables.[6]

[…]

En 1989, cuando Néstor Kirchner lanzó su campaña para la gobernación, el agrimensor cordobés Ricardo Jaime fue uno de los militantes que apoyó su postulación recorriendo el norte santacruceño en busca de votos. Cuando Kirchner asume en diciembre de 1991, lo designa como Ministro Secretario General de la Gobernación (hasta 1996) y, ya en el segundo mandato, Director del Consejo Provincial de Educación, a cargo del traspaso de las escuelas nacionales a la provincia y de la implementación del Tercer Ciclo de la EGB. A fines de 1999, Jaime vuelve a Córdoba como viceministro de Educación de De la Sota, hasta que, en mayo de 2003, Kirchner lo nombra secretario de Transporte de la Nación, desde donde reporta directamente al Presidente (puenteando al ministro de Planificación, Julio De Vido, su superior directo) y reparte mensualmente subsidios a empresas de colectivos y concesionarias de trenes para compensar el congelamiento de tarifas. Decide también qué obras se realizan en trenes y vías.

"Todo lo que hacía Jaime lo sabía el ex presidente de la Nación [Néstor Kirchner]", decía Ricardo Cirielli, ex Nº 2 del ex secretario de Transporte; Jaime “siembre andaba en el filo de la ley o fuera de ella".[7] Cuando en 2005 pensaron por primera vez en desprenderse de Jaime, éste mandó un mensaje por medio de los diarios: “Con Kirchner somos amigos desde hace más de veinte años. Me puede pedir cualquier cosa, menos que renuncie. Primero tendríamos que tomar un café con Néstor.” [8] Para agosto de 2008 ya contaba con 20 denuncias de corrupción, entre ellas 5 por malversación de fondos públicos relacionada a la distribución de subsidios (entre ellas, una del fiscal nacional de investigaciones, Manuel Garrido, por dádivas de empresas presuntamente controladas por él). Sólo lo dejaron ir después de la derrota del gobierno en las elecciones legislativas de 2009.

Así, con el fastidioso problema del stock barrido bajo la alfombra y con el zorro vigilando a las gallinas, no sorprende que, tras varias advertencias, la factura acumulada nos sacudiera en 2012 con 51 muertes.

Jaime sería reemplazado por Juan Pablo Schiavi, ingeniero agrónomo, militante de la Juventud Peronista y amigo de Die Vido, que renunciaría tras la tragedia de Once, el 7 de marzo de 2012, alegando "estrictas razones de salud" luego de una intervención cardiovascular. Actualmente están procesados por la tragedia de Once tanto Schiavi como Jaime, así como los dueños de TBA, Claudio y Mario Cirigliano, los interventores de la CNRT, y otros siete ex funcionarios públicos y directivos de TBA.

Schiavi sería a su vez reemplazado por un funcionario sin experiencia previa en el rubro: Alejandro Ramos, intendente de Granadero Baigorria en la provincia de Santa Fe. Un político incondicional, un “hombre del proyecto”.[9]

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[1] Los trenes de carga también fueron concesionados, por otras razones. El principal obstáculo fue jurídico. Para transferir la propiedad de los activos habría sido necesario modificar la centenaria ley de ferrocarriles, con una carga emotiva a la que ni siquiera el Menem de los primeros años se le animó, y que difícilmente habría sido aprobada por el Congreso. Por otro lado, una privatización probablemente no habría sido conveniente, ahora sí por razones de rentabilidad: la inversión necesaria para renovar la infraestructura excede el flujo de fondos de un operador privado. Por eso, en América Latina (por ejemplo, en México, Brasil, Colombia o Perú) se ha optado por la concesión en los ferrocarriles de carga. Sólo en Chile, en la época de Pinochet, privatizaron los ferrocarriles del norte, dedicados a la logística de la minería.

[2] A Metropolitana le retirarían la concesión del San Martín en 2004, y las del Roca y Belgrano Sur en 2007, tras una violenta protesta de pasajeros en Constitución. En ambos casos, por no cumplir con las “condiciones de calidad, confort y seguridad”. Ver: “Kirchner le quitó la concesión de trenes a Metropolitano”, La Nación, 25/02/2012. 
[3] Para un racconto de la renegociación sin fin de las concesiones ferroviarias, ver http://www.eumed.net/cursecon/ecolat/ar/2012/vp.html 
[4] “Auditores españoles del subte: "No han existido inversiones en los últimos diez años"”, La Nación, 30/12/2012. 
[5] “Transporte sin control, usuarios indefensos”, Asociación Civil por la Igualdad y la Justicia (ACIJ), noviembre de 2011. Enn: http://acij.org.ar/wp-content/uploads/ACIJ_-_Transporte_sin_control,_usuarios_indefensos.pdf Cabe destacar que hasta la CNRT advirtió a Schiavi (en nota de marzo de 2011) sobre el “pronunciado déficit de mantenimiento” y las “fallas preocupantes desde el punto de vista de la seguridad". Sin embargo, poco y nada dijo sobre los incumplimientos del Estado en lo referido a las postergadas inversiones en vías, señalamiento, telecomunicaciones o tendido eléctrico. 

[6] Vale mencionar que el conflicto de los concesionarios de trenes con trabajadores tercerizados por miembros de la Unión Ferroviaria –que dio lugar a la protesta del 20 de octubre de 2008 donde fuera asesinado Mariano Ferreyra– es también parte del laberinto de oscuros subsidios ferroviarios bajo la complacencia o connivencia del gobierno.

[7] “Para Cirielli, "Néstor Kirchner siempre supo lo que hacía Ricardo Jaime"”, Cadena3.com, 13/04/2010.
[8] “Ricardo Cirielli, el hombre que hace temblar a Jaime”, Perfil, 02/09/08. 
[9] “Sos un hombre del proyecto. Sos un hombre de ideas y seguimos las instrucciones de la Presidenta.” Así lo presentaba De Vido en el acto en el que tomó juramento a Alejandro Ramos. “Un dirigente joven para abrir una nueva etapa”, Miradas al Sur, 11/03/2012.

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