¿Por qué ya nadie habla de un banco de desarrollo?

Lo prometido es deuda. En el último post decía que a fin de subsanar el déficit generado por el nuevo modelo bancario en países emergentes sin mercados de capitales profundos se suele recurrir a la banca de desarrollo. Como muchas ideas en el campo del desarrollo económico, el concepto de banca de desarrollo ha sido víctima del escarnio de la ortodoxia económica, y de una no menor confusión semántica que podría resumirse en una frase: la banca de desarrollo y la banca pública no son la misma cosa.


Aunque no existe una definición universalmente aceptada de banca de desarrollo, una visión desarrollista invocaría el financiamiento de proyectos con bajo retorno financiero pero alto retorno social (por ejemplo, por presencia de externalidades positivas del proyecto, que no son apropiables por el prestamista privado, pero sí por el Estado en tanto representante del país).

Por otro lado, un banco público enfrenta un riesgo de liquidez menor, en la medida en que además de depósitos y títulos privados, cuenta con la capacidad recaudadora del Estado (incluyendo mediante la apropiación de activos privados), que le permitiría soslayar los límites al descalce de plazos típicamente impuestos a la banca comercial, y de este modo prestar más largo a un costo menor.

Esto sugeriría que la banca de desarrollo debería ser particularmente activa en sectores con asimetrías de información, activos intangibles, plazos largos de maduración, grandes necesidades de financiamiento externo, y externalidades positivas significativas. En todo caso, está claro que su papel no es duplicar el rol de los bancos privados, sino complementarlos.

El Banco Nación (y mucho más aún los bancos provinciales y el Banco Ciudad) están muy lejos de este perfil, emulando a sus pares privados y compitiendo con ellos por mostrar una mayor rentabilidad. La composición del fondeo está aún fuertemente basada en depósitos del público. Y si bien la composición de cartera muestra alguna mayor concentración en créditos comerciales o sectores pymes, lo cierto es que esto no se explica por el componente manufacturero o agrícola sino por una mayor participación en el financiamiento del sector público.

En parte, esto es el resultado de la combinación de un mandato ambiguo (que termina priorizando a sus dueños públicos por encima de los sectores desfinanciados) y de un sometimiento a los mismos condicionantes e incentivos que un banco comercial privado (lo que lleva a una composición de activos y pasivos comparable).

Por ejemplo, una de las principales críticas a la banca pública es que suelen ser menos rentable que sus pares del sector privado. Estas presiones a favor de la rentabilidad inducen a los gerentes de la banca pública a desviarse de su mandato social e imitar a la banca privada en sus criterios de asignación del crédito. La paradoja de este criterio presuntamente eficientista es que, haciendo rentable a la banca pública no la vuelven eficiente en el sentido desarrollista sino meramente redundante.

Tal vez las razones de este sesgo haya que buscarlas en lo que, a mi juicio, constituye un error de interpretación del riesgo de la banca pública. La razón fundamental por la que se somete a los bancos privados a un régimen regulatorio más estricto (a cargo del Banco Central o la Superintendencia de Bancos) es la presencia de fuertes externalidades negativas de una crisis bancaria (contagio, corridas, iliquidez, paralización productiva), que fuerza rescates financieros con fondos públicos, pudiendo generar, en anticipación a este seguro implícito, un comportamiento excesivamente riesgoso por parte de los banqueros. En todo caso, si el banco toma las ganancias y el Estado se hace cargo de las pérdidas extremas, se justifica que éste exija a aquél transparencia y medidas de seguridad para minimizar los costos fiscales contingentes.

Pero si se trata de un banco de desarrollo público, al consolidarse agente y principal (al ser el banco público parte del Estado garante), esta regulación sería en la práctica como regularse a uno mismo. Naturalmente, existe el peligro de que, al ser exceptuada de los criterios de rentabilidad y riesgo, la banca pública sea capturada por intereses privados, con alto perjuicio para el fisco. Precisamente allí se centra el dilema de la banca de desarrollo: cómo inducir eficiencia –en el sentido específico de motor de desarrollo– evitando la mala asignación de los recursos o la captura por parte de amigos del funcionario de turno. En otras palabras, el problema de regulación de riesgo bancario se convierte en un problema de administración, y requiere una regulación distinta a la que gobierna a la banca comercial privada.

A tal fin, debería seleccionarse uno o más objetivos (idealmente, no muchos) a los que el banco se orientaría, debatirse la manera más eficiente de instrumentarlo (ya sea como agencia de garantías, como banco de segundo piso o, si los bancos privados se muestran reacios a canalizar estos recursos, como banco de primer piso pero financiado en los mercados de capitales a la manera de un banco de inversión, de modo de no quedar atrapado por la regulación de la banca minorista), establecer una regulación ad hoc destinada a contener ineficiencias en la asignación, y diseñar la ingeniería financiera que permitiera transitar de la situación actual de banca comercial al esquema elegido para el mediano plazo (por ejemplo, escindiendo el Banco Nación en una entidad minorista fondeada con depósitos y otra mayorista fondeada con recursos públicos y títulos de deuda).

Es cierto que hemos tenido malas experiencias con bancos de este tipo en el pasado, pero si las malas fueran razón suficiente para cajonear una buena idea muchas otras cosas quedarían en el cajón. Por otro lado, la tecnología ayuda: el grado de transparencia pública que hoy se le puede exigir a una entidad pública es mucho mayor que en el pasado.

El gobierno insinuó en más de una ocasión la creación de una entidad de desarrollo,. Personalmente, creo que no es necesario reinventar la rueda: del Banco Nación puede salir el tan deseado BNDES (e, idealmente, un esquema superador del modelo brasilero, hoy en discusión). En todo caso, aun ante la evidencia de la consumización del crédito bancario y la persistentes limitaciones del mercado de capitales para financiar la producción, el tema no ha hecho aparición en el debate de campaña. Aún estamos a tiempo.